长沙高新区管委会经济发展局 赖守红

    5月18日-24日，我参加了由省工信厅主办的湖南省推动工业经济高质量发展领导干部培训班，赴深进行了为期7天的学习培训。我珍惜难得的学习机会，坚持虚心求教，全心投入学习，通过课堂学习、现场参观，力求多听、多看、多学、多想，尽力学有所获、学有所得。在深培训期间，先后听取了领导、专家、教授关于湖南高质量发展、深圳改革、工业互联网推动制造业高质量发展、从管子到亚当斯密、新一代人工智能技术与产业发展、供给侧改革、中美贸易摩擦等多个专题授课，参观考察了华为总部、深圳高新区国际商务平台、科技金融广场、虚拟大学等现场。这一系列的课程学习、考察走访，安排课程多、提供资料多、师资力量强，内容十分丰富，形式比较多样，质量相当优异，让我开阔了视野，拓展了思路，深圳高新区的开放式管理经验尤其给我印象深刻。

    一、深圳高新区的开放式管理经验

    深圳市大胆创新，践行了一套完全不同于其他地区的高新区管理体制，被称为“开放式管理”模式，即不改变政府各部门原有职权，不改变原有审批链条。深圳高新区没有专门的管委会，却集深圳全市之力共同支持高新区发展。

    深圳高新区开放式管理体制模式的基本内容表现为决策、管理、服务三级管理体制。（1）领导决策层为高新区领导机构，由市政府主要负责人及市政府有关行政管理部门负责人组成，负责高新区的宏观决策、重大政策制定、产业规划、用地审批、协调解决高新区开发和建设以及管理中的重大问题。（2）行政管理层是高新区领导机构的办事机构和市政府的派出机构，负责编制高新区总体发展规划和产业规划及其他专项规划，行使申请高新区土地和厂房及配套住房、高新区非公共用地户外广告和标识初审的行政许可权，对入区企业或者项目进行资格审查等。（3）服务层是高新区服务机构，对高新区的社会公共事务进行管理、监督和提供有关服务，其中，一些可以通过市场行为解决的社会服务项目，随着实践经验的积累和体制改革的不断深入，逐渐从服务层的职能中剥离出来，由市场主体承担。目前，服务层已不再成为管理体制的组成部分，更多地承担起公共服务职能，成为区域创新体系的重要要素。

    这种开放式管理模式清晰界定了高新区行政管理机构的活动空间，即是在现行的行政管理体制下撕开一条裂缝，实现高新区内事务的点控制、块管理、面协调。点控制，就是对申请入区的企业或者项目进行资格审查，对其所需的建筑物或者土地面积进行评估并做出行政许可；块管理，就是指一区多园，分块分类管理，将高新区按物理空间分为几个相对独立的区域，政府对其规划不同的产业布局，实行分类指导与管理；面协调是指与政府各部门做好沟通，共同支持高新区发展。从而避免了高新区管理机构职能模糊、边界不清。

    实行这种开放式管理能避免四类深层问题，起到四个显著效果。一是能在市委市政府的统一规划和统一管理下，不中断政府各部门对高新区的行政许可链条，各行政许可主体依据国家法律和地方法规为行政行为，进行行政许可事项审批和资源配置，避免了高新区成为城中之城、独立王国，高新区发展与城市整体发展脱节的问题。二是在现行的行政管理体制和司法体制框架下，不改变政府各部门、司法机关对高新区的管理职能和管辖权限，其管理体系和执法、司法活动自然延伸至高新区，实行全方位覆盖，让其他部门一起成为高新区的经济利益共同体，共享高新技术产业带来的经济成果，市政府的各类经济资源通过各种渠道通畅地向高新区集中配置，避免高新区管理机构成为一个独立于其他行政部门的经济利益主体，和因经济利益驱动产生的磨擦。三是不把高新区作为一个独立的行政区域单独划分出来进行管理，高新区的公共社会事务管理由所在行政区负责，避免了高新区行政管理机构承担繁冗的社会管理事务，对口设立臃肿的事务机构，承受财政经济独立的沉重压力。四是高新区行政管理机构作为市政府的派出机构，依照《深圳经济特区高新技术产业园区条例》的规定，代表市政府发行管理职能，组织制定高新区总体发展规划、产业规划、土地利用规划和建设规划，行使对入区项目和企业资格以及项目用地的行政许可权，使高新区行政管理机构工作职能法定化，与其他部门行使职能划定了清晰的边界，避免了因权利与责任之争引发的重重矛盾。

    二、开放式管理的成效分析

    开放式管理助推经济发展，大幅提升园区的单位经济产出。2019年4月30日，深圳市人民政府发布《深圳市人民政府关于印发深圳国家高新区扩区方案的通知》，其中重点指出将深圳国家高新区从原来的11.52平方公里规划面积，扩区后深圳高新区总规划面积为159.48平方公里，形成“一区两核多园”的高新区发展布局。调整前，深圳高新区的面积在国家级高新区里排名处于倒数水平，但它的单位面积产出却名列前茅，无论是产值、税收还是PCT专利数量在全国名列前茅。在国家高新区2017年度评价（2018年暂未公布）中，深圳高新区综合排名第二。高新区仅用了不到深圳全市0.6%的土地便创造出超过8000多亿元的工业总产值、超过10%的GDP。高新区上市公司、国家高新技术企业、国际专利的数量甚至超越了不少省份。

    开放式管理助力市场主体发展，科技企业成创新发展的主角。在深圳，很多人甚至不知道高新区在哪里，但说起这里涌现出的华为、中兴、腾讯、比亚迪、迈瑞等一个个传奇品牌则无人不晓。深圳高新区自主创新呈现出“6个90%”的特征：即90%的创新型企业为本土企业、90%的研发人员在企业、90%的研发投入源自企业、90%的专利产生于企业、90%的研发机构建在企业、90%以上的重大科技项目由龙头企业承担。企业真正成为经济发展的主角。

    开放式管理优化建筑业态，高端业态成为园区的多道风景线。与传统高新区不同，深圳高新区内很少有大型工厂，几乎全是写字楼，其环境更像是一个扩大了的中央商务区。立足只有400米长的街区——深圳湾创业广场，西望是腾讯全球总部大厦，东看是百度华南总部大厦，南临阿里巴巴研发大楼，不远处则是深圳湾蔚蓝的大海。这条集聚创新、创业、创客、创投“四创”联动的主题街区开街一年时间，联想之星、京东智能、创新工场、中美创投、松禾创新、“北斗+”众创空间等几十家国内外顶级专业孵化及创业服务机构纷纷入驻，每年几百场各类创业项目路演和展示活动成功举办，近百个创新项目团队获得融资，思必驰、悦动圈、湾+社区、爱范儿、安煋车联网等一批明星创业项目也诞生于此。

    开放式管理反哺创新创业，为科技创新构建了良好生态环境。深圳缺少大学，深圳高新区首创了深圳虚拟大学园，聚集60所国内外知名院校；科技创新需要链接全球资源，深圳高新区瞄准前沿，创建了全球第一个国际科技商务平台，引进34个国家和地区的49家境外机构入驻，“小联合国”使得“引进来”“走出去”畅通无阻；深圳需要汇聚国际创新资源，深圳高新区又创办了留学生创业园，吸引全球高端人才。此外，还成立科技金融服务中心、创业投资广场、国家专利技术深圳交易中心、新技术产权交易所、新三板工作联盟以及对接上市路演平台等，形成科技与金融结合良好的生态，推进从依靠政府拨款到构建多层次资本市场转变。

    三、对我省的借鉴意义

    高新区是开发区（园区）中的重要成员，其如何突破传统发展路径，求得自身的快速发展，既是一个涉及方方面面的宏观探索性问题，也是当前开发区普遍面临“二次创业”“三次创业”背景下十分紧迫的现实问题。深圳高新区这种开放式管理机制值得我省开发区学习借鉴。

    对比分析我省开发区，不论是独立于所在行政区之外的封闭的管委会模式、管委会与国有开发企业合二为一的管理开发模式、开发区与行政区合一管理模式，还是区内物理空间零散管理委员会仅具有协调服务职能的模式，都存在着上述四类问题中的某些问题，都可以从深圳高新区开放式管理模式中得到一定的启示。