只有 “ 顶层设计 ” 和 “ 底层设计 ” 相结合，经过 “ 自上而下 ” 、 “ 自下而上 ” 几个回合，才能形成一个合情合理的系统，合规地运行。
　　近两年对 “ 顶层设计 ” 强调得越来越多，各个领域都在使用这个概念以强调立足高远，全面协调。
　　 “ 顶层设计 ” 这个词最早出现在系统工程领域，指系统结构设计中 “ 自顶向下 ” 设计方法中的一部分。 1969 年美国 IBM 公司的研究员把该思想推广到计算机软件设计中，原则是 “ 自顶向下逐步求精，分而治之 ” ，成为软件工程专业的主要设计方法。
　　上个世纪 80 年代初，随着我国对外开放，从美国回来的访问学者引进了这一 “ 软件工程 ” 思想，把大型的软件当做工程来设计。方法是根据需求分析，画出数据流程图和主要的程序结构图，这部分称为 “ 顶层设计 ” 。这两个图都很像倒立着的树，根在顶部，是数据流的起点；往下有许多分支，最底层是数据流向的终点，也是面向最终用户，满足最终需求的部分。根据数据流程和程序结构，自顶向下（ toptodown ）按分支逐步编写程序，称为 “ 底层设计 ” 。 “ 分而治之 ” 是指按数据流向编程，井水不犯河水，结构清晰。项目实施中也会采取上下结合、并行开发的方法，对一些通用的需求和算法会编写出标准子程序，供各路分支共享。
　　程序结构化，标准化，能共享，不仅节约了计算机资源，提高了时间效率，还降低了编程人员的劳动强度，系统联调方便了许多，出了问题容易发现，便于处理。这种新方法让我国软件业编程水平上了一个新台阶。
　　进入 21 世纪，世界各国都已将信息技术广泛用于政务。但是，当初我国各级政府、各部门对电子政务的理解不一，自行开发的系统出现了标准不一、重复建设、信息资源浪费等情况。电子政务的目标是要建立一个向社会提供优质、规范而透明的服务型政府，需要跨部门、跨系统协调联合，统筹规划。至 2005 年，针对电子政务这一庞大的工程，当时的国务院信息化办公室提出了 “ 抓好电子政务顶层设计 ” 的指导思想。工业和信息化部委托国家信息中心开展电子政务的顶层设计试点工作，上海、北京、深圳等地政府主管部门开始进行电子政务顶层设计的实践。电子政务的顶层设计就是要突破传统政府的条块结构，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，设计出新的全局的政府架构及相关业务数据流程，同时确保数据安全。
　　近些年，在西方发达国家，电子政务的 “ 顶层设计 ” 进一步强调总体架构（ enterpriseArchitecture ）设计。架构设计作为系统设计的重要方法，能使目标明确，结构清晰，易于协调，减少开发投资，因而得到广泛运用。这一方法已推广到了企业的管理系统或其他具有标准化流程的计算机管理系统开发中。
　　在我国，经过几年实践， “ 顶层设计 ” 思想在电子政务领域获得较高的认同。值得注意的是，一批专家学者已经对 “ 顶层设计 ” 概念有了更多层面和更多角度的理解和阐释，并将其推广到其他领域，例如社会建设领域。笔者认为工程领域与社会领域毕竟有区别， “ 顶层设计 ” 不是规划，更不是愿景，是要落到实处的。因此担心在社会科学领域如果过多强调 “ 顶层设计 ” ，容易出现只停留在理论上的概念设计，或者停留在管理机关的蓝图里，成为假、大、空话。
　　 “ 自顶向下逐步求精 ” ，这个 “ 顶 ” 和 “ 下 ” 不是物理的上下之分，也不是按使用者的职务高低而分，而是按数据与服务流向顺序之分。有点实践经验的人都能体会到，系统工程中搞顶层设计的人通常都具有底层设计和参与项目建设的经验，即便如此还需要和底层设计人员经常交流沟通，一方面为了使所有参与者对顶层设计的理解和落实，另一方面为了实现底层需求，也可能对顶层设计有所修正，因为有些设计在实际操作中确实难以实现，不得不改。底层的实现才是检验顶层设计合理性与可行性的标准。
　　任何系统都是为应用需求而设计的，底层设计与最终应用直接关联，要求精确，稳定，而且会得到各方面更多关注。参与底层建设的人往往更具有实践经验，他们最清楚应用中需要什么、如何实现，只有抱着 “ 从需求中来，到需求中去 ” 的设计思想，才能切合实际，使顶层设计尽可能完善。
　　人们常说 “ 成功在于细节 ” ，在系统实现中，这一点尤为明显。底层更接近于应用，更需要精细和技巧，是实现 “ 到需求中去 ” 的关键，甚至可以说每个细节都是实现顶层设计的保障。底层设计人员不仅富有经验，还富有智慧，善于创新，一些有创造性的优秀作品正是通过底层设计才实现的。反之，若不尊重和利用底层设计人员的智慧，没有他们相配合，系统很难实现正常运转， “ 顶层设计 ” 可能成为泡影。
　　总之，只有 “ 顶层设计 ” 和 “ 底层设计 ” 相结合，经过 “ 自上而下 ” 、 “ 自下而上 ” 几个回合，才能形成一个合情合理的系统，合规地运行。在社会建设领域，若还在思考和探索中的内容，没有搞清楚需求和目标，谈 “ 顶层设计 ” 恐怕为时过早。